EL CUIDADANO

EL CIUDADANO

1. Concepto de ciudadano. Clases de ciudadanos.

Normalmente las relaciones jurídicas que mantiene la Administración es con el ciudadano (aunque también la otra parte de esas relaciones puede ser otra Administración).

Esa otra parte, que no es Administración, puede ser:

- una persona física

- una persona jurídica privada

- un patrimonio o agrupación de sujetos sin personalidad jurídica que contarán con un representante de sus intereses.

Con el término ciudadano, estrictamente, se abarcaría la primera categoría,  aunque desde una perspectiva muy amplia se podría incluir a las otras dos. Con todo es mejor guardar la perspectiva estricta pues para englobar a las tres categorías juntas ya existe un término específico: el de interesado, que lo estudiaremos al analizar el tema del procedimiento administrativo.

Desde el punto de vista terminológico hay que decir que históricamente se hablaba de <<administrado>>. Como destaca SANTAMARÍA PASTOR, esta denominación responde a un lenguaje político autoritario, en donde se ve a los sujetos privados como personas sometidas al ejercicio de las potestades públicas. Históricamente la expresión ciudadano se adopta en Europa en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. 

Por eso la Ley 30/92 ha cambiado la terminología y se habla ahora de ciudadano por dos motivos:

1º) esta expresión que responde mejor al contexto democrático instaurado tras la CE de 1978. Aunque paradójicamente el texto constitucional usa la expresión administrado en el art.149,1,18.

2º) esta expresión encaja mejor el hecho de que los sujetos privados que se relacionan con la Administración no sólo debe soportar el ejercicio de potestades públicas (obligaciones y deberes, por ejemplo, pagar un impuesto),  también es titular de derechos e intereses que puede esgrimir frente a la Administración, que se convierten en obligaciones para esta última (en el ejemplo puesto, si se ha pagado una cuantía de impuesto superior a la debida la Administración tributaria tiene la obligación de devolver lo indebidamente ingresado)

A la vista de estas consideraciones se puede definir al ciudadano como el sujeto del Derecho privado que es parte en una relación jurídica con la Administración, dentro de la cual está sometido al ejercicio de las potestades administrativas y disfruta de derechos e intereses que la Administración debe respetar. 

A efectos del Derecho administrativo resulta imprescindible saber que los ciudadanos se encuentran clasificados en dos grandes colectivos:

A) ciudadanos sometidos a una relación de sujeción general (también denominada de supremacía general, o general de poder). Es la situación normal en la que se encuentran todos los ciudadanos. En potencia, todos los ciudadanos están sometidos a las potestades administrativas (se les puede multar, gravar con tributos, expropiar, regular su actividad, etc).

B) ciudadanos sometidos a una relación de sujeción especial (de supremacía especial o de especial de poder). Es aquella en que se encuentran aquellos ciudadanos que se encuentran, de una forma más o menos intensa, integrados dentro de la organización administrativa. En tal situación se encuentran determinados colectivos muy precisos y delimitados: los presos en el sistema penitenciario, los enfermos en el sistema público sanitario, los estudiantes -preuniversitarios y universitarios en el sistema público educativo y los funcionarios (tanto civiles como militares y policiales), incluidos en el sistema de la organización de las AAPP.  

¿Para qué sirve esta diferenciación entre una y otra categoría?

Explica la doctrina que esta diferenciación tiene su origen en la doctrina alemana de finales del s.XIX. Sirvió para justificar unas mayores limitaciones a las libertades públicas y garantías que disfrutan los ciudadanos que están sometidos a una relación de sujeción general. Por ejemplo, para sancionar a un ciudadano sometido a una relación de sujeción general la infracción que motiva la sanción y esta última deben estar recogidas en una Ley o norma de rango parecido. Esto significa que la Administración no puede crear sola infracciones y sanciones, sino que debe ser el legislador quien las cree. Esto es una garantía para el ciudadano que sabe que las prohibiciones y sus sanciones sólo las fijarán sus representantes democráticos y no un político aislado o un funcionario (es decir, la Administración). En cambio, cuando existe una relación de sujeción general la Administración sola, sin intervenir el legislador, puede regular estas cuestiones.

¿Cómo se justifica esta diferencia de trato?

Está justificada en el hecho objetivo de que los ciudadanos que se integran de forma  permanente o casi permanente dentro del aparato administrativo (el caso de los presos es el más paradigmático pues pasan varios meses o años de su vida sin salir del centro penitenciario donde están recluidos) generan una intensidad en sus relaciones con la Administración que para hacerlas operativas y eficaces hace preciso reforzar los poderes de esta última. Hay que tener en cuenta que el legislador al legislar es casi imposible que pueda prever todos los supuestos que se producen en esas relaciones o que pueda prever modificaciones con la suficiente rapidez y eficacia. Por eso se entiende que debe ser la Administración quien gestione estas relaciones sin parte de la atadura del legislador.

Crítica a la existencia de las relaciones de sujeción especial   

Para cierta doctrina la existencia de las denominadas relaciones de sujeción especial no tiene justificación por los siguientes motivos:

1º) porque en ocasiones es discutible saber si un determinado colectivo debe o no estar incluido en la categoría de las relaciones de sujeción especial. De hecho en la práctica la Administración ha tratado de ampliar esas categorías con objeto de extender sus poderes al margen del Poder legislativo. Para ello se ha utilizado el argumento de que determinados colectivos, aunque no estén integrados dentro de la organización administrativa (hospitales, colegios, universidades, cuarteles militares, oficinas públicas, etc), al estar sujetos a unos poderes de intervención o de control muy intensos (entre los cuales se encuentra el deber de inscribirse en un Registro administrativo) es como si estuvieran integrados en la estructura de la Administración. En algunas ocasiones esta expansión ha sido aceptada por los tribunales (caso de los bancos privados sometidos a control del Banco de España), pero en otras ocasiones  ha sido rechazada tal posibilidad (ciudadanos que pagan impuestos). Y es que es verdad que de una manera u otra se puede llegar a agrupar a todos los ciudadanos en colectivos sometidos a una intervención pública más o menos importante, lo que nos llevaría a la situación absurda de que todos los ciudadanos están sometidos a relaciones de sujeción especial y la relación general no existe.

2º) porque se pueden violar derechos fundamentales de los ciudadanos. Como hemos visto antes, la existencia de una relación de sujeción especial justifica que la Administración puede ejercer sus potestades de forma más intensa sobre el ciudadano sin existir una regulación o habilitación previa del legislador. Este problema se deja sentir especialmente en el ejercicio de la potestad normativa vía adopción de reglamentos organizativos (sobre el concepto de reglamento organizativo ver más abajo). ¿Puede, por ejemplo, una Universidad obligar a sus alumnos a llevar un uniforme en las aulas sin existir una Ley que regulase esta cuestión previamente?, ¿se estaría violando su derecho a la intimidad o a la libertad de expresión?

Lo cierto es que si este problema existe es en gran parte debido a que efectivamente el legislador no ha podido o querido regularlo todo. Esta es una cuestión que abordaremos con detalle al estudiar las relaciones entre la Ley y el Reglamento por lo que allí nos remitimos.

Pero, lo que también es cierto es que la eliminación del concepto de relación de sujeción especial tampoco es la panacea, pues el problema de que el legislador no haya regulado todo con exhaustividad es una realidad inapelable. Por tanto, si se le priva a la Administración de su potestad de regular e intervenir en estas relaciones que ocurren dentro de su seno por falta de habilitación legal expresa y precisa llegaríamos a la situación absurda de la falta de norma y, por tanto, a la arbitrariedad más absoluta por parte del ciudadano (que podría hacer lo que quisiese al no haber regulado el legislador cual es el comportamiento debido y no poder determinarlo la Administración) y, finalmente, a la situación de que el servicio público no funcionaría debido a la anarquía existente.  

Por consiguiente, la solución ideal es que el legislador se preocupe por regular todo lo posible, y cuando ello no sea factible, están justificados esos poderes especiales de la Administración siempre con respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos. 

2. Derechos de los ciudadanos.

            El art.35 de la Ley 30/92 reconoce que los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.

b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.

d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto de Ordenamiento Jurídico.

e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.

g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes.

i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes.

3. Deberes de los ciudadanos con respecto a las AAPP.

El art.39 de la Ley 30/92 establece el deber de colaboración al disponer lo siguiente:

1. Los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación sólo en los casos previstos por la Ley.

2. Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante.

En relación con el párrafo primero, hay que tener en cuenta:

1º) normalmente las leyes y normas de rango inferior  que regulan los distintos sectores de la actividad administrativa suelen incluir un precepto en donde recuerdan el deber que tienen los ciudadanos de facilitar las inspecciones y los actos de investigación de los agentes de la Administración o directamente, tipifican como infracción administrativa la falta de dicha colaboración por parte del ciudadano.

En relación con lo primero se puede citar el art.14,1 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, en donde se dispone lo siguiente en relación con las obligaciones de los interesados: “las personas físicas o jurídicas, asociaciones o entidades estarán obligadas, a requerimiento de los órganos competentes o de los inspectores:

- a suministrar toda clase de información sobre instalaciones, productos o servicios, permitiendo la directa comprobación de los inspectores,

- a exhibir la documentación que sirva de justificación de las transacciones efectuadas, de los precios y márgenes aplicados y de los conceptos en los que se descomponen los mismos,

- a facilitar que se obtenga copia o reproducción de la referida documentación,

- a permitir que se practique la oportuna toma de muestras de los productos o mercancías que elaboren, distribuyan o comercialicen,

- y, en general, a consentir la realización de las vivistas de inspección y a dar toda clase de facilidades para ello”.

En relación con la tipificación como infracción se puede citar la Ley 1/1992, de 21 de febrero de Protección de la Seguridad Ciudadana tipifica como infracción grave en su letra m) la negativa de acceso o la obstaculización del ejercicio de las inspecciones o controles reglamentarios establecidos conforme a lo dispuesto en la presente Ley, en fábricas, locales, establecimientos, embarcaciones y aeronaves. Y es que en la práctica es por desgracia muy habitual que los ciudadanos no presten su colaboración. Ante esta circunstancia la Administración aplica dos medidas:

A) debe requerir la ayuda de la Fuerza Pública para poder forzar la entrada en los inmuebles que no tengan la condición de domicilio y cuyo usuario se niega a conceder el acceso.

B) puede instruir un procedimiento sancionador por faltar al deber de colaborar con la Administración, procedimiento que terminará con la aplicación, si se demuestra la infracción, de la correspondiente sanción (multa, clausura del local, retirada temporal de autorizaciones y licencias, etc)

Esto aparte, hay que decir que toda la información que el empleado público reciba del ciudadano está cubierta bajo la protección del deber de sigilo que tiene dicho empleado. Es decir, los empleados públicos no puede comunicar a terceros las informaciones que han recogido de los ciudadanos que puedan causarles un perjuicio o violar su intimidad. Con objeto de reforzar este deber de sigilo las normas administrativas suelen tipificar como infracción del empleado público el hacer uso indebido de la información que han conocido por razón de su cargo. Así, por ejemplo, en relación con los funcionarios de la AGE la letra j) del art.7,1 del RD 33/1986, de 10 de enero, que recoge el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la AGE, considera como falta grave no guardar el debido sigilo respecto de los asuntos que se conozcan por razón del cargo, cuando causen perjuicio a la Administración o se utilice en provecho propio.

2º) que ese deber de colaboración tiene como límite el respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos y en especial con el derecho a la inviolabilidad del domicilio. En relación con este último hay que considerar que el art.18,2 de la CE estipula que el domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.

Por consiguiente, a la luz de este precepto, los funcionarios del Estado (policiales o no) no pueden entrar en un domicilio salvo los casos previstos en el citado art.18,2. El concepto de flagrante delito lo ha interpretado el Tribunal Constitucional (en lo sucesivo TC) como el caso en el que existe una absoluta certeza sobre que se está cometiendo un delito y no presunciones, aunque sean muy razonables.  

El problema que presenta este precepto es lo que hay que entender por domicilio a efectos del art.18,2 de la CE. Nuevamente, el TC nos explica este concepto. Básicamente hay que considerar dos cosas:

1º) que el domicilio ha de definirse a efectos constitucionales como cualquier lugar donde el sujeto puede desarrollar su intimidad

2º) que el concepto constitucional es más amplio que el tradicional concepto de domicilio contenido en la legislación civil en donde se considera como tal el lugar donde el sujeto tiene su residencia habitual.  

Finalmente, los ciudadanos tienen la obligación de comparecer en las oficinas públicas. Así, en el art.40 (Comparecencia de los ciudadanos) de la Ley 30/92 se dispone lo siguiente:

1. La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas públicas sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de Ley.

2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla.

3. Las Administraciones Públicas, a solicitud del interesado, le entregarán certificación haciendo constar la comparecencia.