CONCEPTOS DE UNIDAD
ADMINISTRATIVA, ÓRGANO Y COMPETENCIA.
Acabamos de ver el
esquema de las AAPP existentes en nuestro país. Esas AAPP poseen una serie de
medios materiales y humanos y se les asigna un sector de actuación que se
encargan de gestionar. Por ejemplo, el Banco de España gestiona la política
monetaria del país y de control bancario con un amplio conjunto de empleados, muchos
de los cuales desarrollan su trabajo desde su sede central en el edificio
situado en la capital del país.
Jurídicamente esos
medios materiales y humanos y ese ámbito de actuación se describen mediante
tres conceptos básicos comunes a todas las AAPP que conforman la organización
administrativa:
1º) la unidad
administrativa: el
art.7 de la Ley
de Organización y Funcionamiento de la
AGE (en lo sucesivo LOFAGE), la define como un conjunto de
puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por
razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común.
La unidad
administrativa es el elemento básico de la organización administrativa y
simplemente consiste en uno o varios empleados públicos, a los que se les
asigna unos medios materiales, una tarea o función y que están dirigidos por un
jefe común.
2º) el órgano
administrativo: el
art.5,2 de la LOFAGE
establece que tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas
a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a
terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
“Funciones que
tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter
preceptivo”
significa que esa unidad administrativa, a diferencia de las que no son órganos,
al realizar sus tareas encomendadas va a crear, modificar o extinguir una
relación jurídica con el ciudadano o va a afectar a su esfera de intereses
jurídicos. Por ejemplo, la multa impuesta por el Alcalde a un ciudadano que ha
violado una norma local, multa que crea en este último la obligación de pagar
al Ayuntamiento una cantidad de dinero.
El concepto de
órgano se creó con objeto de poder imputar jurídicamente el acto realizado por
la persona física (en el caso del ejemplo anterior el Alcalde) a la persona
jurídica que representa o para la que trabaja (en el caso del ejemplo anterior
el Municipio). De este modo se quería buscar una construcción propia para el
Derecho público y no trasladar la figura de la representación que existe en el
Derecho civil.
En términos
idénticos estas dos definiciones aparecen recogidas en muchas leyes autonómicas
de organización y funcionamiento de sus respectivas AAPP.
En cuanto a la competencia,
se ha definido como la titularidad de una serie de potestades públicas ejercitables
respecto de unas materias, servicios o fines públicos determinados.
Son los órganos
administrativos los que poseen competencias, pues son los que detentan las
potestades, que son los instrumentos que pone en sus manos el ordenamiento
jurídico para cumplir los fines públicos y que por su propia naturaleza afectan
a terceros.
Sobre el concepto de
potestad nos remitimos a lo explicado más abajo, pero si cogemos el ejemplo
puesto antes el Alcalde tiene competencia para multar al ciudadano, la cual consiste
en el ejercicio de una potestad (en este caso la sancionatorio o de imponer
sanciones) en una determinada materia (por ejemplo, en materia de medio
ambiente local: que el vecino haya provocado un ruido en su vivienda que supera
los límites legales permitidos)
La personalidad
jurídica es la cualidad que tienen un sujeto para ser titular de derechos y
obligaciones. Esto significa que puede entablar relaciones jurídicas con otros
sujetos también con personalidad jurídica. Esas relaciones pueden ser de dos
tipos:
- Relaciones
jurídico-públicas cuando se encuentran reguladas por el Derecho administrativo
(por ejemplo, cuando el Ministerio de Fomento expropia un terreno para
construir una autopista)
- Relaciones jurídico-privadas
cuando se encuentran reguladas por el Derecho privado (por ejemplo, que se done
un bien por un particular u otra Administración pública a un ente público)
El reconocimiento
normativo de la personalidad jurídica de las AAPP se hace en varias normas
jurídicas:
Así, en relación con
todas (territoriales, institucionales, etc) el art.3,4 de la Ley 30/92 dispone que cada una
de las AAPP actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica
única.
Esta declaración
general se concreta para cada Administración pública de la siguiente manera:
- Para la AGE el art.2,2 de la LOFAGE dispone que la AGE , constituida por órganos
jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única.
- para las CCAA sus
respectivas leyes de Gobierno y Administración reconoce la personalidad
jurídica a las administraciones autonómicas
- para la Administración
local la misma CE reconoce a los Municipios (art.140) y Provincias (art.141)
personalidad jurídica. Destaca SANTAMARÍA PASTOR que nada se dice en relación
con las islas pero al poseer una administración similar a la provincial es
evidente que la tienen.
- para la Administración
institucional hay que considerar el art.42,1 de la LOFAGE.
- para las restantes
administraciones públicas las leyes que las regulan reconocen su personalidad
jurídica individualmente.
¿Tienen
personalidad jurídica los órganos o las unidades administrativas?
No. Como acabamos de
ver las AAPP se conforman como un conjunto de personas jurídicas compuestas de
órganos y unidades administrativas. El ordenamiento jurídico atribuye esta
cualidad a las Administraciones en su conjunto (territoriales, institucionales,
independientes y corporativas) y no a los órganos y unidades administrativas.
Esto significa que, por ejemplo, quien tiene personalidad jurídica es el
Municipio y no el Alcalde. De este modo todo lo que hace el Alcalde se imputa a
la persona jurídica gracias a la teoría del órgano, como hemos visto antes.
Este es el motivo
por el que el art.3,4 de la Ley
30/92 dice que las AAPP tienen personalidad jurídica “única”, porque con
ella se cubre la actuación de todos los órganos que las componen, los cuales
actúan bajo el paraguas de esa única o misma personalidad.
¿Por qué no se concede personalidad jurídica
a los órganos -por ejemplo, por qué no tiene personalidad jurídica un Ministro
o un Alcalde o el mismo Gobierno-? Porque dentro de cada Administración pública
opera el principio de jerarquía (que vamos a estudiar más abajo). Esto
significa que cuando hay un conflicto de intereses entre, por ejemplo, el
Presidente del Gobierno y un Ministro o entre un Ministro y un Secretario de
Estado de su Departamento, se resuelve por orden del superior jerárquico. Si se
reconociese esa personalidad jurídica a los órganos se estaría reconociendo
unos intereses propios con lo que llegaríamos al absurdo de poder justificar
que el Secretario de Estado pudiese pleitear contra el Ministro que lo ha
nombrado por discrepancias jurídicas.
Obviamente allí
donde no opera el principio de jerarquía (sino otros principios, especialmente
el de autonomía) se reconoce la personalidad jurídica. Así ocurre con las
administraciones territoriales, por ejemplo. Cuando hay un conflicto de
intereses entre la AGE
y una o varias CCAA, no se resuelve por la imposición de la voluntad de la AGE sobre la CA pues no hay jerarquía entre
ellas, sino ante los tribunales pues ambas tienen personalidad jurídica
reconocida para, precisamente, defender esos intereses propios.
¿Tiene
personalidad jurídica el Estado?
Como acabamos de ver
la normativa administrativa reconoce personalidad jurídica a las AAPP pero en
ningún sitio de nuestro ordenamiento se dice que tiene personalidad jurídica el
Estado.
Se puede diferenciar
perfectamente entre las AAPP y el Estado. Con las primeras hacemos referencia
básicamente al Poder ejecutivo (Gobierno más Administración) cuando ejerce su
función administrativa. Cuando hablamos del Estado hacemos referencia al
conjunto de los poderes que gobiernan y gestionan los asuntos públicos de un
país, eso significa incluir a los órganos que conforman el poder legislativo y
el judicial.
Para entender el
problema de negar la personalidad jurídica al Estado en su conjunto la doctrina
tradicionalmente pone de ejemplo el caso de las Cortes. Si sólo tiene personalidad
jurídica las AAPP y no el Estado eso significaría que un órgano constitucional
como las Cortes no tendría personalidad jurídica y no podría contratar con
terceros. Esta situación es absurda pues como todos sabemos las Cortes precisan
de un personal y de unos bienes para lo cual es imprescindible que puedan
actuar como sujetos del Derecho. Tampoco resulta muy satisfactoria la idea de
que hubiesen tenido que estar representadas en sus relaciones jurídicas por
otros órganos del Estado (por ejemplo, que fuese el Gobierno quien contratase
en nombre de las Cortes), lo cual podría atentar contra su independencia. De
ahí que lo ideal resulte reconocer personalidad jurídica al Estado en su
conjunto para que de esa forma los órganos constitucionales que no se integran
en las AAPP puedan ser considerados igualmente como sujetos de Derecho, que es
lo que ocurre en la realidad.
SANTAMARÍA PASTOR
aporta dos argumentos más para apoyar la existencia de la personalidad jurídica
del Estado:
1º) considera que la CE parece atribuir la
personalidad jurídica el Estado cuando habla del Patrimonio del Estado, de los
tributos del Estado o de la
Deuda Pública del Estado.
2º) el texto del
art.3,4 de la Ley
30/92 no dice que las AAPP sean las únicas que tienen personalidad jurídica
sino que, simplemente, “actúan” con dicha personalidad. Es decir, el
texto se limita a describir un hecho: que las AAPP poseen esa cualidad, pero no
debe interpretarse en el sentido de que el Estado no pueda tener una
personalidad jurídica en su conjunto.
Finalmente, destacar
que en el nivel autonómico se planteó la misma polémica. Es decir, se discutió
si la personalidad jurídica era sólo de la Administración
autonómica o de la Comunidad
en su conjunto. De hecho algunos Estatutos de autonomía llegaron a reconocer la
personalidad jurídica a la
Comunidad , como fue el caso madrileño y cántabro. La doctrina
entiende que se puede entender perfectamente que aquí también se debe reconocer
la personalidad jurídica de la
Comunidad puesto que en este ámbito se presenta el mismo
problema que en el nivel estatal, es decir, existen otros órganos autonómicos
(por ejemplo, los parlamento autonómicos) que no son Administración
pública.
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